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Sarta tecta – die Instandhaltung öffentlicher Gebäude im republikanischen Rom
Wenn Cicero in seiner Rede gegen Gaius Verres von den sarta tecta des Tempels des Castor spricht, begegnet uns ein Begriff aus der römischen Verwaltungssprache.
Sarta tecta bezeichnet die Erhaltung eines öffentlichen Gebäudes in einem ordnungsgemäßen Zustand, also insbesondere Reparaturen, Ausbesserungen und die laufende Instandhaltung.
Der Fall des Kastortempels ist deshalb besonders interessant, weil Cicero hier nicht nur einen persönlichen Korruptionsfall schildert. Seine Darstellung erlaubt zugleich einen ungewöhnlich detaillierten Einblick in das römische Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bau- und Instandhaltungsarbeiten.
Normalerweise wurden solche Arbeiten von einem zuständigen Magistrat öffentlich ausgeschrieben und an einen privaten Unternehmer vergeben. Dieser verpflichtete sich, die im Vertrag festgelegten Arbeiten innerhalb einer bestimmten Frist und zu den festgelegten Bedingungen auszuführen. Der Staat wiederum behielt sich die Kontrolle über die ordnungsgemäße Ausführung vor.
Was bedeutet sarta tecta?
Die lateinische Wendung sarta tecta bezeichnet wörtlich etwa „zusammengefügte und gedeckte“ bzw. „in gutem Zustand erhaltene“ Bauwerke. In der Verwaltungssprache entwickelte sich daraus die Bezeichnung für die Instandhaltung und ordnungsgemäße Erhaltung öffentlicher Gebäude.
Cicero verwendet den Ausdruck in In Verrem 2,1 mehrfach genau in diesem technischen Zusammenhang. In § 130 erklärt er, dass die Konsuln Lucius Octavius und Gaius Aurelius Verträge über die aedes sacrae vergeben hatten, deren Ausführung anschließend noch nicht vollständig überprüft worden war:
cum L. Octavius C. Aurelius consules aedis sacras locavissent neque potuissent omnia sarta tecta exigere
„Nachdem die Konsuln Lucius Octavius und Gaius Aurelius die Arbeiten an den heiligen Gebäuden vergeben hatten und nicht alle Instandhaltungsarbeiten hatten abnehmen bzw. überprüfen können ...“
Auch Livius verwendet sarta tecta als festen Begriff für die Instandhaltung öffentlicher Gebäude. So berichtet er von den Zensoren des Jahres 204 v. Chr., sie hätten die Reparaturarbeiten an den Gebäuden mit großer Sorgfalt durchgeführt:
sarta tecta acriter et cum summa fide exegerunt
Livius 29,37,2.
Wer war normalerweise für die öffentlichen Bauarbeiten zuständig?
In der republikanischen Zeit spielten vor allem die Zensoren eine wichtige Rolle bei den öffentlichen Bauarbeiten.
Ihre Zuständigkeit beschränkte sich nicht auf den Census. Zu ihren Aufgaben gehörte auch die Verwaltung zahlreicher Bereiche des öffentlichen Vermögens und insbesondere die Überwachung von opera publica, also öffentlichen Bauwerken.
Dazu gehörten beispielsweise:
Tempel,
Straßen,
Brücken,
Aquädukte,
Abwasseranlagen,
öffentliche Plätze,
Basiliken und andere öffentliche Gebäude.
Die Zensoren konnten sowohl neue Bauwerke errichten lassen als auch bestehende Gebäude instand halten lassen.
Polybius beschreibt diese Tätigkeit besonders anschaulich. Er schreibt, dass in ganz Italien eine enorme Zahl von Verträgen durch die Zensoren vergeben wurde.
Polybios 6,17,1.
Warum wurden private Unternehmer eingesetzt?
Der römische Staat führte die Bauarbeiten normalerweise nicht selbst mit einer großen staatlichen Bauverwaltung aus.
Stattdessen wurden private Unternehmer mit der Durchführung beauftragt. Der Staat bestimmte also, was gebaut oder repariert werden sollte, legte die Vertragsbedingungen fest und stellte die finanziellen Mittel bereit. Die eigentliche Arbeit übernahmen private Unternehmer.
Ein solcher Unternehmer konnte als redemptor, manceps, conductor oder mit weiteren Bezeichnungen bezeichnet werden. Die genaue Terminologie hängt vom jeweiligen Zusammenhang und der Entwicklung des Vertragswesens ab.
Damit entstand ein System, das man vereinfacht als staatliche Auftragsvergabe an private Unternehmer beschreiben kann.
Der Staat musste also nicht selbst Maurer, Steinmetze oder andere Handwerker beschäftigen. Stattdessen wurde ein bestimmtes Bauvorhaben als Auftrag vergeben.
Die locatio: Der Staat vergibt den Auftrag
Das entscheidende lateinische Wort ist hier locare.
Wenn Cicero schreibt, dass die Konsuln die Arbeiten am Tempel locavissent, bedeutet das in diesem Zusammenhang nicht einfach „vermietet hatten“. Locare bezeichnet bei öffentlichen Arbeiten die Vergabe eines Auftrags.
Der Staat beziehungsweise der zuständige Magistrat tritt dabei als Auftraggeber auf.
Der Unternehmer übernimmt dagegen die Durchführung des Werkes.
Deshalb spricht Cicero in seinem Fall vom opus und vom redemptor, also von dem Werk und dem Unternehmer, der den Auftrag übernommen hat.
Das System wird häufig als locatio oder locatio-conductio beschrieben. In der öffentlichen Verwaltung entwickelte sich daraus ein eigenes Verfahren der locationes censoriae, also der von den Zensoren vergebenen öffentlichen Aufträge.
Die Ausschreibung und das Prinzip des niedrigsten Preises
Besonders wichtig ist die Frage, wie der Unternehmer ausgewählt wurde.
Bei öffentlichen Bauarbeiten handelte es sich grundsätzlich um eine öffentliche Ausschreibung. Der Staat stellte die Bedingungen des Auftrags auf und ließ mehrere Unternehmer darum konkurrieren.
Dabei war die Logik anders als bei der Verpachtung staatlicher Einnahmen.
Bei einer Steuer- oder Einnahmenpacht wollte der Staat möglichst hohe Einnahmen erzielen. Deshalb ging der Auftrag an denjenigen, der dem Staat die höchsten Zahlungen versprach.
Bei öffentlichen Bauarbeiten war die Situation umgekehrt:
Der Unternehmer sollte die vorgeschriebenen Arbeiten möglichst günstig übernehmen.
Die lex locationis
Vor der Vergabe mussten die Bedingungen des Auftrags festgelegt werden.
Diese wurden in der sogenannten lex locationis beziehungsweise in den entsprechenden Vertragsbedingungen festgehalten.
Darin konnte beispielsweise geregelt werden:
welche Arbeiten auszuführen waren,
welche Materialien verwendet werden sollten,
wie umfangreich die Arbeiten waren,
bis wann sie abgeschlossen sein mussten,
welche Sicherheiten der Unternehmer leisten musste,
und unter welchen Bedingungen die Arbeiten später abgenommen wurden.
Die konkreten leges censoriae der republikanischen Bauverträge sind größtenteils nicht erhalten. Andere Quellen erlauben aber einen Einblick in ihre Funktion. Polybios berichtet beispielsweise, dass der Senat in die Vertragsverhältnisse eingreifen konnte, etwa indem er Fristen verlängerte oder einen Unternehmer bei unvorhergesehenen Schwierigkeiten von seinen Verpflichtungen entlastete.
Polybios 6,17,2–3.
Sicherheiten: praedes und praedia
Ein wichtiger Bestandteil des Systems waren die Sicherheiten.
Ein Unternehmer konnte nicht einfach den Auftrag übernehmen und anschließend verschwinden. Der Staat musste sicherstellen können, dass das vereinbarte Werk tatsächlich ausgeführt wurde.
Deshalb wurden sogenannte praedes gestellt. Dabei handelte es sich um Bürgen beziehungsweise Sicherungsgeber. Zusätzlich konnten Grundstücke und anderes Vermögen als Sicherheit dienen, die sogenannten praedia.
Cicero lässt uns diese Regelung im Fall des Kastortempels sogar direkt erkennen. Verres' eigene Vertragsformulierung lautet:
praedibus et praediis populo cautum est
„Durch Bürgen und Grundstückssicherheiten ist für das Volk Sicherheit geleistet.“
Der Unternehmer trägt das wirtschaftliche Risiko
Das System war für den Staat praktisch, konnte für die Unternehmer aber erhebliche Risiken bedeuten.
Der Unternehmer musste die vereinbarten Arbeiten durchführen und konnte dafür seine eigene finanzielle Leistungsfähigkeit einsetzen. Zusätzlich mussten Sicherheiten gestellt werden.
Polybios erklärt, dass viele Menschen mit diesen öffentlichen Verträgen verbunden waren: Einige übernahmen die Verträge selbst, andere gingen Partnerschaften ein, wieder andere stellten Sicherheiten oder verpfändeten ihr Eigentum. Polybios 6,17,1–3.
Das zeigt, dass öffentliche Bauaufträge in der römischen Republik ein bedeutendes Geschäftsfeld waren.
Es ging also keineswegs um kleine Handwerkeraufträge. Hinter großen öffentlichen Bauvorhaben konnten erhebliche Geldsummen und ganze Unternehmergemeinschaften stehen.
Die Abnahme des Werkes
Nach Abschluss der Arbeiten war der Unternehmer nicht automatisch von seinen Verpflichtungen befreit.
Der zuständige Magistrat musste prüfen, ob das Werk entsprechend dem Vertrag ausgeführt worden war.
Bei öffentlichen Bauarbeiten begegnet hierfür der Begriff probatio operis, also die Prüfung beziehungsweise Abnahme des Werkes. Bei den sarta tecta finden sich außerdem die Begriffe exigere beziehungsweise exactio, die auf die Kontrolle der ordnungsgemäßen Erhaltung beziehungsweise Vertragserfüllung verweisen.
Genau hier liegt die besondere Bedeutung des Verres-Falles.
Denn die ursprüngliche Vergabe des Kastortempels war offenbar bereits erfolgt. Das Problem bestand darin, dass die zuständigen Amtsträger die Arbeiten noch nicht vollständig überprüft hatten.
Cicero erklärt:
neque potuissent omnia sarta tecta exigere
Die Konsuln hätten also nicht alle Instandhaltungsarbeiten kontrollieren bzw. abnehmen können.
Anschließend war die Angelegenheit zunächst den Prätoren Gaius Sacerdos und Marcus Caesius übertragen worden. Da auch sie nicht alle offenen Fälle erledigt hatten, beschloss der Senat, dass Gaius Verres und Publius Caelius diese noch offenen Fälle untersuchen und entscheiden sollten.
Der ursprüngliche Vertrag des Kastortempels
Der Unternehmer, der den Kastortempel ursprünglich betreut hatte, war Publius Junius.
Er starb und hinterließ einen noch minderjährigen Sohn. Damit ging die rechtliche und wirtschaftliche Situation auf das Vermögen des Mündels über.
Als Verres den Fall übernahm, musste deshalb zunächst geklärt werden, ob die vereinbarten Arbeiten ordnungsgemäß durchgeführt worden waren.
Genau hier setzt Ciceros Darstellung ein.
Verres fragt nach dem Zustand des Tempels und erfährt, dass die Arbeiten nach Darstellung der Vormünder ordnungsgemäß ausgeführt worden seien.
Cicero schildert dann, wie Verres selbst in den Tempel geht:
venit ipse in aedem Castoris, considerat templum
„Er selbst kommt in den Tempel des Castor und betrachtet den Tempel.“
Nach Ciceros Darstellung findet Verres dort kaum einen wirklichen Mangel. Daraufhin beginnt er, nach einer Möglichkeit zu suchen, die Arbeiten trotzdem zu beanstanden.
Warum der Fall der Säulen so wichtig ist
Verres findet schließlich die berühmte Frage nach der Lotrechtigkeit der Säulen.
Die ursprünglichen Vertragsbedingungen hatten nach Ciceros Darstellung zwar eine bestimmte Anzahl von Säulen vorgesehen, verlangten aber nicht ausdrücklich, dass jede Säule exakt ad perpendiculum stehen müsse.
Cicero lässt deshalb die ursprüngliche Vertragsklausel vorlesen:
lex operi faciendo ...
und stellt anschließend fest, dass in der alten Vertragsregelung lediglich die Zahl der Säulen festgelegt worden sei.
Verres fügte nun nach Ciceros Darstellung eigenmächtig eine neue Bestimmung hinzu.
Cicero spottet:
Corriguntur leges censoriae!
„Die leges censoriae werden verbessert!“
Warum konnte Verres den Auftrag überhaupt neu vergeben?
Die entscheidende Stelle ist Cicero, In Verrem 2,1,140–143.
Nachdem Verres mit der ursprünglichen Regelung nicht zufrieden ist, kündigt er an diesen Auftrag neu zu vergeben.
Damit wird aus dem normalen Prüfungsverfahren eine neue Vergabe.
Und genau hier beginnt Ciceros eigentlicher Vorwurf.
Eine normale Ausschreibung hätte Wettbewerb ermöglichen sollen
Cicero betont ausdrücklich, dass bei solchen Vergaben normalerweise auch derjenige, dessen Sache bzw. Vermögen betroffen war, die Möglichkeit haben sollte, selbst am Verfahren teilzunehmen.
Er spricht von der allgemeinen Gewohnheit:
ubi illa consuetudo ... ut optima condicione sit is cuius res sit
Sinngemäß: Es entspreche der üblichen Praxis, dass derjenige, dessen Sache betroffen sei, unter den günstigsten Bedingungen mitbieten könne.
Das ist für das Verständnis der römischen Ausschreibung besonders wichtig.
Die öffentliche Vergabe sollte gerade Konkurrenz zwischen den Interessenten ermöglichen.
Wenn mehrere Unternehmer bereit waren, den Auftrag zu den festgelegten Bedingungen zu übernehmen, konnte der Staat den günstigsten Vertrag auswählen.
Verres schließt den bisherigen Beteiligten aus
Nach Ciceros Darstellung macht Verres genau das Gegenteil.
Der minderjährige Junius beziehungsweise seine Vormünder hätten grundsätzlich die Möglichkeit gehabt, selbst als Unternehmer aufzutreten beziehungsweise den Auftrag zu übernehmen.
Verres verhindert dies jedoch.
Cicero formuliert:
ne liceat pupillo redimere.
„Damit es dem Mündel nicht erlaubt sei, den Auftrag selbst zu übernehmen.“
Die zweite Ausschreibung
Verres lässt den Auftrag schließlich neu ausschreiben.
Aber auch dabei hält Cicero ihm vor, dass er sich nicht an das übliche Verfahren gehalten habe.
Die Ausschreibung erfolgte nach Ciceros Darstellung nicht zu einem regulären, vorher bekannt gemachten Termin:
non proscripta neque edicta die, alienissimo tempore
„ohne einen vorher ausgeschriebenen und bekanntgegebenen Termin, zu einer völlig ungeeigneten Zeit.“
Damit konnten andere Interessenten schlechter reagieren.
Noch deutlicher wird es bei der Frist:
diem praestituit operi faciundo Kalendas Decembris, locat circiter Idus Septembris; angustiis temporis excluduntur omnes.
„Als Termin für die Fertigstellung setzte er die Kalenden des Dezember fest, die Vergabe nahm er ungefähr an den Iden des September vor; durch die Kürze der Zeit werden alle ausgeschlossen.“
Das ist wahrscheinlich die wichtigste Passage, wenn man verstehen möchte, wie Cicero die Manipulation der Ausschreibung konkret begründet.
Verres musste also nicht einfach einen bestimmten Unternehmer offen bevorzugen. Nach Ciceros Darstellung konnte er den Wettbewerb bereits dadurch beschränken, dass er die Bedingungen und insbesondere die Frist so setzte, dass andere Unternehmer praktisch keine Möglichkeit hatten, den Auftrag zu übernehmen.
560.000 Sesterzen für die Arbeiten
Der Auftrag wird schließlich für 560.000 Sesterzen vergeben.
Cicero stellt diese Summe als völlig unverhältnismäßig dar:
addicitur opus HS dlx milibus
„Der Auftrag wird für 560.000 Sesterzen zugeschlagen.“
Die hasta und die öffentliche Versteigerung
Bei öffentlichen Vergaben begegnet außerdem die berühmte hasta, die Lanze.
Sie wurde als Zeichen für staatliche Versteigerungen beziehungsweise Vergabeverfahren verwendet. Daher begegnet die Formulierung sub hasta beziehungsweise ab hasta im Zusammenhang mit öffentlichen Versteigerungen.
Livius beschreibt beispielsweise einen Fall, bei dem die Zensoren bestimmte Unternehmer von der Teilnahme an einer erneuten Vergabe ausschlossen:
edicto summotis ab hasta
„durch Edikt von der Versteigerung ausgeschlossen“.
Livius 39,44,8.
Moderne Forschung
Francesco Trisciuoglio, Sarta tecta, ultrotributa, opus publicum faciendum locare. Sugli appalti relativi alle opere pubbliche nell'età repubblicana e augustea, Napoli 1998. – Eine der wichtigsten spezialisierten Untersuchungen zum römischen öffentlichen Bauvertragswesen und insbesondere zur Bedeutung von sarta tecta, ultrotributa, locationes, Vergabe und Abnahme.
Paul J. du Plessis, „The Protection of the Contractor in Public Works Contracts in the Roman Republic and Early Empire“, The Journal of Legal History 25,3 (2004), S. 287–314. – Besonders nützlich für Vertragsbedingungen, Sicherheiten, die Stellung der Unternehmer und die rechtliche Kontrolle der öffentlichen Bauverträge.
Jerzy Krzyżówek, „Legal framework of public contracts in Roman Republic“, Miscellanea Historico-Iuridica 17,2 (2018), S. 55–70. – Überblick über das rechtliche System der locationes censoriae, die Vergabe und die Sicherheiten der Unternehmer.
Renata Kamińska, „The Censors’ Work in the Administration of Building Projects in Republican Rome“, Zeszyty Prawnicze 17,2 (2017), S. 189–205. – Zur Rolle der Zensoren bei öffentlichen Bau- und Instandhaltungsarbeiten und zu den locationes mit privaten Unternehmern.
D. E. Strong, „The Administration of Public Building in Rome during the Late Republic and Early Empire“, Bulletin of the Institute of Classical Studies 15 (1968), S. 97–107. – Klassische Untersuchung zur Organisation der öffentlichen Bautätigkeit in Rom.
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