Die Publicani in Rom

Die Publicani – Die Steuerpächter der Römischen Republik

Die Publicani (Singular: publicanus) waren private Unternehmer, die im Auftrag des römischen Staates Steuern, Zölle und andere öffentliche Abgaben eintrieben. Anders als moderne Beamte waren sie keine Staatsbediensteten, sondern erhielten vom Staat das Recht, bestimmte Einnahmen gegen Zahlung einer festen Summe an den Staat zu verwalten. 

Die Publicani spielten insbesondere während der späten Republik eine zentrale Rolle bei der Finanzierung des römischen Staates und der Verwaltung der Provinzen. Gleichzeitig waren sie wegen ihrer häufigen Ausbeutung der Provinzbevölkerung äußerst umstritten und werden unter anderem von Cicero im Verres-Prozess mehrfach erwähnt.

Herkunft des Begriffs

Der Begriff publicanus leitet sich vom lateinischen Wort publicum („Staatsvermögen“ oder „öffentliche Einnahmen“) ab.

Publicani waren also diejenigen, die sich mit den öffentlichen Einkünften (publica) des römischen Staates beschäftigten. Sie waren keine Magistrate, sondern private Unternehmer, die staatliche Einnahmen im Rahmen von Pachtverträgen verwalteten.

Man könnte hier an private Kopfgeldjäger denken, die auf eigene Faust Kriminelle für den Staat einfangen, aber anstatt Kriminellen treiben die Publicani Steuern ein.

Das Steuerpachtsystem

Die Römer verfügten lange Zeit nicht über einen großen staatlichen Verwaltungsapparat. Deshalb verpachtete der Staat viele Einnahmequellen an Privatpersonen.

Das System funktionierte vereinfacht folgendermaßen:

1. Der Staat schrieb das Recht zur Erhebung bestimmter Steuern öffentlich aus.

2. Unternehmer oder Unternehmergesellschaften (societates publicanorum) boten auf diese Pacht.

3. Der Höchstbietende verpflichtete sich, dem Staat eine festgelegte Summe zu zahlen.

4. Im Gegenzug durfte er die entsprechenden Steuern selbst eintreiben.

5. Alles, was über die vereinbarte Pachtsumme hinaus eingenommen wurde, blieb als Gewinn bei den Publicani.

Dadurch erhielt der Staat seine Einnahmen sofort und musste keine eigenen Beamten zur Steuererhebung unterhalten.

Welche Steuern erhoben die Publicani?

Die Publicani waren für unterschiedliche Arten staatlicher Einnahmen zuständig.

Dazu gehörten unter anderem:

• Zölle (portoria)

• Weidezinsen (scriptura)

• Bergwerksabgaben

• Hafengebühren

• Steuern in den Provinzen

• teilweise auch die Getreideabgaben Siziliens unter staatlicher Aufsicht.

Besonders in den östlichen Provinzen spielte das Steuerpachtsystem eine wichtige Rolle.

Die societates publicanorum

Die meisten Publicani arbeiteten nicht allein.

Sie schlossen sich zu großen Unternehmergesellschaften zusammen, den sogenannten societates publicanorum.

Diese verfügten über:

• beträchtliches Kapital,

• zahlreiche Angestellte,

• Buchhalter,

• Rechtsberater,

• lokale Vertreter in den Provinzen.

Manche Historiker vergleichen sie sogar mit modernen Aktiengesellschaften, da mehrere Investoren gemeinsam Kapital bereitstellten und Gewinne teilten.

Wer konnte Publicanus werden?

Die meisten Publicani gehörten dem Ritterstand (ordo equester) an.

Für Senatoren war eine unmittelbare Beteiligung an größeren Handels- und Steuerunternehmen gesellschaftlich unerwünscht und teilweise gesetzlich eingeschränkt.

Dadurch entwickelte sich der Ritterstand zu einer wirtschaftlich äußerst einflussreichen Schicht.

Viele der reichsten Römer der Republik verdankten ihr Vermögen den Steuerpachtgesellschaften.

Die Publicani in den Provinzen

Gerade in den Provinzen besaßen die Publicani enorme Macht.

Da ihr Gewinn davon abhing, möglichst viele Einnahmen zu erzielen, versuchten manche Steuerpächter, höhere Beträge einzutreiben, als ihnen eigentlich zustanden.

Zu den häufigsten Missständen gehörten:

• überhöhte Steuerforderungen,

• Drohungen gegen Schuldner,

• Bestechung lokaler Beamter,

• Beschlagnahmung von Eigentum,

• Zusammenarbeit mit korrupten Statthaltern.

Deshalb waren Publicani in vielen Provinzen äußerst unbeliebt.

Die Publicani im Verres-Prozess

Die Tätigkeit der Publicani spielt auch in Ciceros Reden gegen Verres eine wichtige Rolle.

Verres nutzte das bestehende Steuersystem immer wieder aus, um sich persönlich zu bereichern. Teilweise setzte er eigene Beamte oder Vertraute an die Stelle ordnungsgemäßer Steuerpächter oder arbeitete mit einzelnen Steuereinnehmern zusammen, um zusätzliche Gewinne zu erzielen. 

Besonders im Zusammenhang mit der sizilischen Getreidesteuer schildert Cicero, wie Verres das Abgabensystem manipulierte und sowohl die Bauern als auch die Steuerpächter unter Druck setzte. Cicero, In Verrem II,3 (§§ 1–87).

Cicero kritisiert dabei nicht das Steuerpachtsystem als solches. Vielmehr wirft er Verres vor, selbst die bestehenden Regeln missachtet und die Provinzbevölkerung durch willkürliche Forderungen zusätzlich belastet zu haben.

Vorteile des Systems

Aus römischer Sicht bot das Steuerpachtsystem mehrere Vorteile:

• Der Staat erhielt seine Einnahmen sofort.

• Es waren nur wenige eigene Beamte notwendig.

• Das wirtschaftliche Risiko trugen die Publicani.

• Die Steuererhebung konnte auch in weit entfernten Provinzen organisiert werden.

Gerade in der Zeit der raschen Expansion der Republik erwies sich dieses System zunächst als sehr effizient.

Nachteile und Kritik

Dem standen jedoch erhebliche Nachteile gegenüber.

Da die Publicani Gewinn erzielen wollten, bestand ständig die Gefahr überhöhter Forderungen und wirtschaftlicher Ausbeutung. Besonders in den Provinzen führte dies immer wieder zu Konflikten zwischen der Bevölkerung, den Steuerpächtern und den Statthaltern.

Auch Cicero betont in mehreren Reden, dass ein gerechter Statthalter die Interessen der Provinzialen ebenso schützen müsse wie die berechtigten Ansprüche der Publicani.

Entwicklung unter dem Prinzipat

Mit dem Beginn der Kaiserzeit verlor das Steuerpachtsystem allmählich an Bedeutung.

Vor allem unter Augustus wurde die staatliche Verwaltung ausgebaut. Immer mehr Steuern wurden nun direkt durch kaiserliche Beamte erhoben. Die Publicani verschwanden jedoch nicht sofort; sie blieben insbesondere im Zollwesen und bei einzelnen Finanzaufgaben noch über längere Zeit tätig.